La politique étrangère de la Tanzanie a changé au cours des cinq dernières années. Il y a une rupture nette avec l’humeur, le ton et les actions du président John Magufuli, qui a dirigé le pays de 2015 jusqu’à sa mort en 2021. Son règne a été marqué par des défis lancés aux investisseurs étrangers, l’accent mis sur la souveraineté, la réduction de l’engagement international et le retrait d’engagements juridiques importants.
Son successeur, la présidente Samia Suluhu Hassan, a adopté un ton différent. Son administration a courtisé les investisseurs, rétabli les relations diplomatiques et présenté la Tanzanie comme étant ouverte aux affaires et à la coopération.
Il est tentant d’expliquer cela simplement par un changement de style de leadership. Magufuli était combatif ; Hassan est plus diplomate.
Mais je soutiens que le changement de leadership n’est qu’une partie de l’histoire.
Je suis un spécialiste des relations internationales et de la politique africaine et, dans un récent document de recherche, j’ai étudié le lien entre la politique intérieure de la Tanzanie et sa politique étrangère.
J’ai constaté que le changement d’approche diplomatique reflétait un changement dans la répartition nationale du pouvoir. Cela suggère que la politique étrangère ne devrait pas être traitée comme quelque chose de distinct de la politique intérieure.
Cela est important maintenant parce que la Tanzanie est soumise à des pressions politiques internes dominantes. Le pays recherche également de nouveaux investissements, une influence régionale et des partenariats mondiaux. Sa future politique étrangère continuera probablement à refléter cet équilibre.
Mon analyse s’appuie sur des travaux de terrain, des entretiens et des revues documentaires. Cela a révélé comment ce qui se passait au sein du parti au pouvoir et parmi les élites façonnait les choix de politique étrangère. Ces choix ont influencé les politiques de gestion des ressources, les engagements juridiques internationaux et l’engagement régional.
L’idée de règlements politiques est ici utile. Un règlement politique fait référence à un marché informel entre groupes puissants sur qui aura accès à l’autorité, aux ressources et à l’influence, et sur les compromis qui maintiendront la stabilité de l’ordre politique.
Ces bonnes affaires sont rarement écrites. Ce ne sont pas des constitutions, des élections ou des institutions formelles. Mais ils façonnent souvent le fonctionnement réel du pouvoir.
Dans de nombreux pays, dont la Tanzanie, la stabilité politique dépend de l’adhésion de groupes importants. Il peut s’agir de factions du parti au pouvoir, d’élites économiques, de représentants de l’État, d’acteurs de la sécurité, de réseaux régionaux et de groupes sociaux.
Les dirigeants nationaux doivent constamment gérer ces relations. Les politiques sont choisies en partie pour récompenser les alliés, affaiblir les rivaux, renforcer la légitimité ou maintenir une coalition.
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C’est pourquoi les règlements politiques sont importants pour la politique étrangère. Les relations d’un gouvernement avec les investisseurs étrangers, les tribunaux internationaux, les organisations régionales ou les grandes puissances peuvent renforcer certains groupes nationaux et en affaiblir d’autres. L’engagement international peut apporter des ressources, de la légitimité et des opportunités. Mais cela peut également susciter un examen minutieux ou donner du pouvoir aux opposants nationaux.
La politique étrangère fait donc partie de la lutte pour le pouvoir au niveau national.
La Tanzanie constitue un cas utile car sa politique étrangère a changé à plusieurs reprises depuis son indépendance, de manière à refléter les priorités politiques intérieures. La politique étrangère du président fondateur Julius Nyerere a été façonnée par le socialisme africain, le panafricanisme et le soutien aux mouvements de libération. Les gouvernements ultérieurs se sont tournés vers la « diplomatie économique » au début des années 2000. Les partenariats d’investissement, de commerce et de développement sont devenus plus importants. Les réseaux axés sur les affaires au sein du parti au pouvoir, Chama Cha Mapinduzi, avaient plus d'influence.
La période Magufuli marque un autre changement. Magufuli est arrivé au pouvoir en 2015 en tant que candidat de compromis après des luttes factionnelles au sein de Chama Cha Mapinduzi. Il a agi rapidement pour centraliser l'autorité. Il a affaibli les factions du parti, mis à l’écart certains puissants réseaux d’affaires et concentré le processus décisionnel autour de la présidence.
Son engagement politique était étroit et hautement personnalisé. Plutôt que de s’appuyer principalement sur le consensus des élites, son appel provenait d’un programme anti-corruption et nationaliste.
Cette stratégie intérieure a eu des effets évidents sur la politique étrangère. Un exemple important est celui du secteur minier. Le gouvernement de Magufuli a adopté des lois affirmant un plus grand contrôle de l’État sur les ressources naturelles.
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Magufuli s’est présenté comme défendant les Tanzaniens ordinaires contre l’exploitation étrangère. Ses politiques ont également affaibli les réseaux d’affaires associés aux gouvernements précédents.
Un deuxième exemple est le retrait de la Tanzanie de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples. Le tribunal, basé à Arusha, dans le nord de la Tanzanie, est devenu un canal important pour les affaires contestant les actions de l'État. Le retrait a fermé la possibilité aux personnalités politiques de l’opposition et aux organisations de la société civile de défier l’État.
L’arrivée au pouvoir de Hassan a changé l’équation nationale. La constitution prévoyait que le vice-président prendrait la relève après la mort de Magufuli. Mais sa position n’était pas politiquement sûre. Elle manquait d’une faction forte et faisait face à une résistance sur plusieurs fronts.
Pour consolider le pouvoir, elle cherchait à :
reconstruire le consensus au sein de son parti
ramener les acteurs marginalisés dans le giron politique
restaurer la confiance entre les communautés bureaucratiques, commerciales et diplomatiques.
Cela nécessitait une politique étrangère différente.
L’administration de Hassan a décidé de rétablir les relations avec les investisseurs et les partenaires internationaux. Il est revenu à un langage de diplomatie économique, de coopération régionale et d’engagement international. Le gouvernement a rouvert la communication avec les entreprises étrangères, a promu la Tanzanie comme destination d’investissement et a lié l’engagement extérieur aux objectifs de développement national.
Pourtant, ce changement ne signifie pas un renversement total de la politique de Magufuli. Dans le secteur minier, par exemple, le gouvernement a assoupli son approche nationaliste mais a conservé certaines règles introduites sous Magufuli.
Hassan doit satisfaire les groupes favorables à un engagement international renouvelé, ainsi que les nationalistes.
L’importance de ces résultats s’étend au-delà de la Tanzanie. De nombreuses politiques étrangères africaines s’expliquent encore principalement par des pressions extérieures. Ils sont également imputés à la personnalité présidentielle ou à un « intérêt national » abstrait. Ces facteurs sont importants, mais il y en a d’autres.
Le cas tanzanien montre que la politique étrangère peut découler de la gestion de coalitions nationales. Cela contribue à expliquer pourquoi les gouvernements font parfois des choix qui semblent économiquement coûteux, diplomatiquement déroutants ou incohérents. Une attitude conflictuelle envers les investisseurs étrangers peut nuire aux amitiés. Mais cela peut aider un dirigeant à renforcer sa légitimité nationale ou à affaiblir les réseaux rivaux.
D’un autre côté, le réengagement avec les partenaires internationaux peut ressembler à un changement de politique technocratique. Mais cela peut également contribuer à reconstruire le consensus des élites et à attirer les ressources nécessaires à la stabilisation d’une coalition plus large.