La puissance du droit international réside dans sa capacité à offrir des alternatives à la force et à la violence. L’idéal est que les États soumettent leurs griefs à un tribunal plutôt que de les affronter sur un champ de bataille ou de les mener contre des civils.
En ce qui concerne la violence armée, il existe deux tribunaux internationaux auxquels les pays peuvent recourir. La première est la Cour internationale de Justice (CIJ). Il s’agit du plus ancien tribunal international du monde, dont les racines jurisprudentielles remontent au XIXe siècle. La CIJ applique le droit international, le droit des traités, aux États. Son fonctionnement repose sur le consentement des États – lorsque et selon les modalités convenues par les États. Cela a eu tendance à le rendre somnolent et technocratique, même si son rôle récent dans le jugement du génocide pourrait changer la donne.
La seconde est la Cour pénale internationale (CPI), une nouvelle venue qui a fait son apparition sur la scène du droit international il y a un peu plus de 20 ans. La CPI applique le droit pénal international, le droit qui reconnaît les atrocités criminelles, aux individus. Il dispose d’un procureur indépendant qui peut parcourir le monde à la recherche de violations, mais qui peut également saisir les renvois des États ou du Conseil de sécurité de l’ONU. Bien qu’elle ait été initialement célébrée comme un outil visant à mettre fin à l’impunité et à construire « un monde plus juste », les faux pas et l’inefficacité de la CPI ont atténué l’enthousiasme à son égard.
L’un ou l’autre de ces tribunaux peut-il éloigner les civils du conflit de plus en plus violent dans l’est de la RDC et le faire entrer dans la salle d’audience ?
Selon les observateurs de l'ONU, le M23 – le groupe rebelle au centre de la récente escalade des combats – est financé par le Rwanda, bien que le Rwanda nie toute implication. Plus récemment, le Rwanda a été impliqué par les États-Unis dans le bombardement d'un camp de réfugiés dans l'est de la RDC, au cours duquel au moins neuf personnes ont été tuées.
Bien que l’envoyé belge en RDC ait récemment encouragé la RDC à traduire le Rwanda devant la CIJ en raison de l’escalade de la violence, Kinshasa n’a pas de chemin facile pour mettre le Rwanda au pas. Cela est dû au fait que le Rwanda a fermement refusé de rejoindre les institutions juridiques internationales comme la CIJ et la CPI.
Mes travaux universitaires se concentrent sur le développement du droit international et des institutions juridiques dans la pratique de la justice transitionnelle. Mon livre le plus récent, The Justice Laboratory: International Law in Africa, traite à la fois des promesses du droit international et des raisons pour lesquelles la justice pénale internationale semble être une force en déclin.
L’effondrement de l’ordre dans l’est de la RDC a été décrit comme la crise la plus négligée au monde. Le sort de millions de personnes a également été décrit comme l’une des pires crises humanitaires de ce siècle.
La crise semble offrir au droit international une excellente occasion de tester son potentiel. Au contraire, l’expérience de la RDC met en évidence les contraintes du droit international. Pour les millions de personnes vulnérables dans l’est de la RDC, il ne suffit pas que des tribunaux internationaux existent. Lorsque les États rejettent les tribunaux internationaux et les lois qu’ils appliquent, ils affaiblissent les protections dont des millions de personnes pourraient autrement bénéficier.
Il y a vingt ans, la RDC a porté plainte contre le Rwanda, le Burundi et l'Ouganda devant la CIJ. La plainte concernait le type de violence à laquelle nous assistons actuellement. Les plaintes contre l'Ouganda ont été poursuivies parce que l'Ouganda a consenti à la juridiction de la CIJ. En 2005, la CIJ s’est prononcée en faveur de la RDC, estimant que l’Ouganda était responsable des violences dans le pays. En 2022, le tribunal a ordonné à l’Ouganda de payer 65 millions de dollars de réparations liées à la décision de 2005.
La plainte contre le Rwanda a échoué parce que le tribunal a déterminé qu'il n'était pas compétent. Le Rwanda n'a pas consenti à la juridiction de la CIJ. La CIJ a donc dû examiner si d’autres traités auxquels le Rwanda et la RDC sont parties pourraient lui conférer compétence sur les réclamations de la RDC. Il a déterminé que non.
La CPI, quant à elle, enquête sur les atrocités commises en RDC depuis 2004. En 2019, elle a déclaré un commandant du M23, Bosco Ntaganda, coupable de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité.
En 2023, la RDC a adressé une nouvelle demande à la CPI pour enquêter sur les crimes commis sur son territoire. Mais comme l’illustre le jugement Ntaganda, les moyens de travail de la CPI démontrent leurs limites. La CPI poursuit des individus, pas des structures ni des États.
Ntaganda, l'homme, est en prison pour ses crimes. Il est tombé sous la garde de la CPI lorsqu’il s’est rendu à l’ambassade américaine à Kigali en 2013, craignant pour sa vie après avoir perdu une lutte de pouvoir au sein du M23. Le groupe M23, ainsi que le régime rwandais qui le permet, subsistent.
Comme je l’explique dans mon livre, le Rwanda a longtemps bénéficié d’une double norme en matière de droit international. Après le génocide de 1994, un tribunal de l'ONU (Tribunal pénal international pour le Rwanda) a travaillé dans le pays pendant deux décennies, condamnant plusieurs responsables pour leur rôle dans les violences. Mais lorsque le tribunal a commencé à enquêter sur les atrocités commises par l’armée du président Paul Kagame, le régime de Kagame a cessé de coopérer avec le tribunal. Le régime de Kagame a accepté la justice internationale pour punir ses ennemis, mais a rejeté son application contre lui-même et ses amis.
Ces types de défis à l’État de droit alimentent la spéculation, principalement générée par les anciennes puissances mondiales, selon laquelle nous assistons à l’effondrement d’un ordre international fondé sur des règles.
Les invocations du droit international par les pays du Sud montrent que les informations faisant état de la disparition du droit international sont cependant grandement exagérées. Au cours des cinq dernières années, la Gambie, l’Afrique du Sud et le Nicaragua ont utilisé à de nouvelles fins la Convention sur le génocide, vieille de 75 ans, en insistant sur le caractère central du droit international dans la régulation de la violence dans les pays éloignés de leurs côtes.
Nous pouvons lire de la même manière la demande de la RDC que les tribunaux internationaux traitent la violence sur son territoire. La RDC agit comme il se doit pour permettre au droit international de faire son travail et de tenir ses promesses. Pourtant, tant que le Rwanda ne se soumettra pas à la juridiction juridique internationale, le potentiel du droit international ne pourra pas se réaliser.
Actuellement, plusieurs États européens envisagent de payer le Rwanda pour y envoyer des réfugiés. Ces États sont membres de la CIJ et se soumettent tous à sa juridiction obligatoire. Ils sont également membres du CCI. Les États qui participent à l’ordre juridique international devraient faire pression sur le Rwanda pour qu’il fasse de même.