Le 25 mars 2024, le Togo a adopté une nouvelle constitution qui transforme son système présidentiel en système parlementaire. Dans le cadre de ce nouveau système, le Parlement a le pouvoir d'élire le président de la république.
Ce changement majeur devrait permettre au président Faure Gnassingbé, au pouvoir depuis 2005, de prolonger d'un nouveau mandat son mandat de 19 ans. Cette réforme, adoptée en première lecture par les députés, a suscité des protestations parmi les leaders de l'opposition qui l'ont dénoncée comme un coup d'État constitutionnel. La loi a été adoptée en deuxième lecture le 19 avril.
Koffi Amessou Adaba est un enseignant et chercheur qui a travaillé sur la démocratisation des institutions au Togo et sur la séparation des pouvoirs entre le président, le parlement et le pouvoir judiciaire. Il explique les motivations derrière le changement constitutionnel et comment il affectera la dynamique du pouvoir et le processus démocratique du Togo.
Si l’on considère la révision constitutionnelle actuelle, les changements sont si importants qu’il est plus approprié de la décrire comme un changement radical plutôt que comme une simple révision.
Fondamentalement, les modifications apportées à la Constitution établissent un système parlementaire qui favorise une collaboration étroite entre les pouvoirs exécutif et législatif. Dans ce nouveau cadre, le pouvoir exécutif est dirigé par deux personnalités. Le président de la république (chef de l'Etat) dispose de pouvoirs symboliques. Le président du conseil des ministres (chef du gouvernement) mène la politique de la nation et dirige la majorité parlementaire.
Les changements s’étendent aux institutions plus larges de la république. Le système judiciaire remanié est désormais placé sous l'autorité d'une cour de cassation, la Cour suprême ayant été supprimée.
Parmi les institutions indépendantes, la Haute Autorité de l'audiovisuel et de la communication numérique est devenue la Haute Autorité de régulation de l'imprimé, de l'audiovisuel et de la communication numérique. Son rôle consiste notamment à réguler les plateformes en ligne et les réseaux sociaux. La révision remplace le Médiateur de la République par un Protecteur du Citoyen, chargé de protéger les citoyens contre les abus de l’administration publique.
La Constitution révisée compte 100 articles, contre 159 auparavant.
Il s’agit du quatrième amendement constitutionnel du Togo (2002, 2007, 2019 et 2024) en trois décennies. C’est également la deuxième fois que la sixième législature procède à un amendement constitutionnel (2018 et 2024).
Un manifestant togolais brandit une banderole sur laquelle on peut lire « Ne touchez pas à notre constitution », le 21 novembre 2014 à Lomé. Émile Kouton/AFP via Getty ImagesLes partisans de ce nouvel amendement citent plusieurs raisons pour expliquer ce changement. Celles-ci se concentrent sur le renforcement de la démocratie, la protection des droits et libertés des citoyens et l’amélioration de l’efficacité et de la représentation des institutions. Ils soutiennent que l’équilibre des pouvoirs établi par le système précédent était devenu inadéquat et que la nouvelle réforme vise à assurer la stabilité gouvernementale. Les députés affirment que la réforme favorise une plus grande participation des citoyens à la vie politique et aux processus décisionnels.
Ces raisons paraissent légitimes à première vue. On pourrait également considérer les coûts généraux des élections et les avantages potentiels de leur réduction. Mais il serait intéressant de faire le point sur la mise en œuvre de l’ancienne constitution avant de proposer une nouvelle révision. Cela permettrait d'évaluer les avantages et les défis rencontrés dans la mise en œuvre de l'ancienne constitution.
Par exemple, l’amendement de 2019 visait à faire face à la crise politique de 2017, notamment en ce qui concerne la limitation du mandat présidentiel. La mesure dans laquelle le peuple togolais a bénéficié des révisions précédentes n'est pas claire, ce qui rend tout aussi incertain s'il peut espérer des bénéfices d'une nouvelle constitution.
La nouvelle révision introduit un système de séparation flexible des pouvoirs. Sous l’ancienne constitution, le peuple nommait directement chaque branche du gouvernement. Le législateur peut révoquer l'exécutif, et vice versa, pour des raisons politiques. Cela a créé un système qui n’était ni entièrement présidentiel ni parlementaire.
Avec la nouvelle révision, il y a une collaboration plus étroite entre le législatif et l’exécutif en matière législative. Cependant, chaque branche du gouvernement conserve la possibilité de mettre fin au mandat de l'autre.
Le pouvoir exécutif est désormais partagé entre deux institutions : le président du conseil des ministres et le président de la république. Le président de la république ne gouverne pas de manière indépendante mais s’appuie sur le soutien du Parlement pour sa légitimité. Aucun acte du président de la république n'est valable s'il n'est contresigné par le président du conseil des ministres.
Les juges de la Cour constitutionnelle sont désormais nommés par le président du conseil des ministres, le parlement et le conseil suprême de la magistrature. Chaque établissement dispose d'un tiers de quota. Ces juges exercent un mandat unique et non renouvelable de neuf ans. Ils doivent veiller à ce que les pouvoirs législatif et exécutif respectent la constitution.
Je ne pense pas qu’il existe un risque significatif de conflit entre les deux présidents exécutifs. Leur pouvoir dépend du respect par chacun des rôles définis dans la nouvelle constitution. En outre, le président peut appartenir à n’importe quel parti politique, aussi petit soit-il, à condition qu’il soit élu par la majorité parlementaire.
Cependant, dans la dynamique du pouvoir, le risque zéro n’existe pas.
Depuis son indépendance vis-à-vis de la France en 1960, le Togo a officiellement proclamé son engagement en faveur de la démocratie dans toutes ses constitutions. Ce qui a changé aujourd’hui, c’est le changement fondamental d’orientation des élections présidentielles vers les élections législatives.
Dans le cadre du nouveau système, les élections législatives deviendront plus importantes pour la population togolaise que les élections présidentielles. En outre, le système multipartite pourrait subir des changements grâce à la collaboration entre des partis politiques plus petits, conduisant potentiellement à la formation de groupements politiques plus larges.
Cependant, le fait que le président du conseil ne soit pas élu directement par le peuple togolais mais par ses représentants laisse penser que le pouvoir du peuple sera quelque peu diminué au profit de ses représentants.
Ce scénario me semble tout à fait plausible. Il est difficile d’imaginer Faure Gnassingbé assumer le rôle de président de la république sous la nouvelle constitution. Il ne détient aucun pouvoir significatif et n’a pas besoin du soutien de la majorité parlementaire. Pendant ce temps, le président du conseil conserve pratiquement tous les pouvoirs précédemment détenus par le président. Il semble donc probable que Gnassingbé ambitionne de devenir président du conseil.
Cela lui apporterait plusieurs avantages. Les différends sur la limitation du mandat présidentiel qui le concerneraient en 2030 disparaîtraient. Il pourrait également rester au pouvoir à vie en tant que président du conseil tant que son parti resterait majoritaire.
Qualifier la réforme de « coup d’État constitutionnel » me semble cependant discutable. Ce n’est pas la première fois que le parlement togolais modifie la constitution. Cependant, si l’opposition perçoit la révision comme une refonte totale de la constitution, elle serait alors en droit de la qualifier de « coup d’État constitutionnel » en raison de l’absence de référendum.