Au lendemain des attaques barbares du Hamas contre Israël, le commissaire européen chargé de l’élargissement et de la politique de voisinage, le Hongrois Oliver Varhelyi, a annoncé la suspension de l’aide aux Palestiniens. Il a rapidement été repoussé par le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Josep Borrell, ainsi que par plusieurs pays et membres du Parlement européen. Finalement, il a été décidé de « réviser » l’aide européenne aux Palestiniens plutôt que de la suspendre. Dans le même temps, l'UE a annoncé une augmentation de l'aide humanitaire à Gaza et la mise en place d'un pont aérien pour l'acheminer via l'Égypte.
Cette séquence d'événements illustre à quel point, sur la question israélo-palestinienne, l'unité des 27 États membres reste difficile à réaliser. Alors que l’UE condamnait unanimement les attaques et affirmait le droit d’Israël à se défendre, peu après, Ursula von der Leyen a été critiquée pour s’être rendue en Israël pour montrer son soutien sans exprimer d’inquiétude quant au sort des Palestiniens à Gaza.
Dans le passé, la Communauté économique européenne – remplacée par l’UE en 1993 – était capable de développer des positions consensuelles sur cette question, mais cela semble aujourd’hui infiniment plus difficile. Il est donc difficile d’imaginer comment l’UE pourrait peser suffisamment pour influencer le résultat.
La Déclaration de Venise de 1980 sur la Palestine a permis aux neuf États membres d’exprimer leur soutien au droit des Palestiniens à l’autodétermination. Deux ans plus tard, le président français François Mitterrand s'exprimait devant la Knesset, le parlement israélien. Il a exprimé son attachement à l'État d'Israël, mais aussi à la perspective d'un État palestinien. La position de Mitterrand a ensuite été adoptée par l’UE elle-même.
Malgré ces déclarations fermes, les Européens ont eu peu d’influence sur le processus de paix au Moyen-Orient. Pendant la guerre froide, un système bipolaire s’est répandu au Moyen-Orient : les États-Unis se sont rangés du côté d’Israël tandis que l’Union soviétique soutenait la cause arabe et palestinienne. Néanmoins, les positions du Conseil de sécurité – en particulier la résolution 242 de 1967, qui appelait au retrait d’Israël des territoires occupés – marquaient un consensus entre les puissances sur la nécessité de revenir à la partition de la Palestine prévue en 1948-1949. En 1980, le même Conseil de sécurité, dans sa résolution 478, a refusé de reconnaître l’annexion de Jérusalem par Israël.
C’est sous l’égide des États-Unis (principalement) et de l’Union soviétique (moribonde à l’époque) que le processus de paix fut véritablement lancé lors de la Conférence de Madrid de 1991. Les Européens ont trouvé leur place dans ce processus complexe et hésitant avec la nomination en 1996 d'un représentant spécial – l'Espagnol Miguel Moratinos fut le premier titulaire de ce poste – et la création en 2002 du « quatuor » (États-Unis, Russie, UE, et l'ONU) pour jouer un rôle de médiateur.
L'UE a soutenu les accords de paix, financé l'Autorité palestinienne et lancé une mission d'assistance au poste frontière de Rafah entre l'Égypte et la bande de Gaza, évacué par Israël en 2005. Cependant, face à un conflit qui n'a cessé de s'intensifier – l'arrivée au pouvoir de Benyamin Netanyahu en 1996, la deuxième Intifada de 2000 à 2006, la guerre de 2006 entre Israël et le Hezbollah et la colonisation accrue des territoires occupés par Israël – les États membres de l'UE ont eu du mal à parler d'une voix commune et à la faire entendre.
L’UE n’est cependant pas condamnée à l’impuissance. Les États membres ont pris des mesures unies et résolues sur la question nucléaire iranienne depuis 2003, combinant sanctions et diplomatie. Il existe des éléments de consensus sur l'aide civile aux Palestiniens, le soutien au processus de paix et l'opposition à la politique de force, y compris la colonisation des territoires occupés. Les Européens ne sont pas toujours restés passifs à l’égard d’Israël. L’accord d’association de 1995, conclu avec la coopération d’Israël, n’a pas été conclu entre 2012 et 2022, les Israéliens s’opposant aux positions de l’UE sur les colonies en Cisjordanie.
Pourtant, les États membres ne se sont mis d’accord sur aucune sanction. Tout ce qu'ils ont fait en 2019, c'est d'accepter d'étiqueter (plutôt que d'interdire) les produits israéliens en provenance des territoires occupés, après qu'Israël s'est proclamé « l'État-nation du peuple juif », une discrimination contre les citoyens non juifs, en particulier les citoyens du pays. Minorité arabe.
Malgré certains points d’accord, les États membres (et le Royaume-Uni, ancien membre) ont des visions très différentes de la question israélo-palestinienne – ce qui limite leur efficacité.
À partir de 1917, ce sont le Royaume-Uni et la France qui ont encouragé la renaissance d’un foyer national juif sur la terre ancestrale d’Israël. Si Londres reste globalement proche des positions israéliennes, Paris se montre plus attentif au monde arabe et défend les droits des Palestiniens. L’Allemagne et l’Autriche, pour leur part, portent les cicatrices des crimes nazis et sont plus enclines à s’aligner sur les positions israéliennes. C'est également le cas aux Pays-Bas et dans un certain nombre de pays d'Europe centrale et orientale. L’Espagne, de son côté, a souvent adopté une position proche de celle de la France, position qui a pu être relayée par des personnalités espagnoles occupant des postes clés de la diplomatie européenne – Javier Solana et Miguel Moratinos autrefois, Josep Borrell aujourd’hui.
En réalité, aucun pays européen n’est assez puissant pour jouer seul un rôle majeur ; mais ensemble, ils sont trop divisés. Leurs voix frisent l’inaudibilité, surtout lorsqu’il s’agit de s’opposer aux positions de Washington.
Si l’UE a adopté une position commune dans les textes de l’Assemblée générale de l’ONU dans plus de 90 % des cas, les divisions réapparaissent dès que les questions deviennent sensibles. C'est ainsi que les voix des États membres ont été divisées sur la réaction de l'ONU à l'offensive israélienne à Gaza en 2008-2009, sur l'admission de la Palestine à l'UNESCO en 2011, puis sur l'octroi du statut d'observateur à l'ONU en 2012. Dans ce dernier cas , 14 pays (dont la France) ont voté pour, la République tchèque contre et 12 pays se sont abstenus, dont l'Allemagne et le Royaume-Uni.
À mesure que l’axe « antilibéral » de droite s’est renforcé tant en Israël qu’en Occident, la rhétorique de la « guerre contre le terrorisme islamiste » et la vision de « la sécurité avant tout » et l’analyse politique du conflit ont souffert. Dans cette optique, il n’est pas surprenant de voir des personnalités telles que Viktor Orban, Georgia Meloni et Marine Le Pen s’aligner pleinement sur la politique de sécurité du gouvernement Netanyahu.
La légitimité des institutions européennes à mener une diplomatie forte au-dessus des États membres est fragile. Si l’UE introduisait le vote majoritaire en politique étrangère – la politique étrangère requiert actuellement l’unanimité – cela faciliterait peut-être les choses, mais il n’est pas sûr que des actions autonomes fortes, non alignées sur la position des États-Unis, puissent atteindre ne serait-ce qu’une majorité.
À ce stade, une action coordonnée de la France, de l’Allemagne et du Royaume-Uni, comme dans le cas de l’Iran, ne semble pas non plus en vue. Malheureusement, la question israélo-palestinienne montre les limites de la puissance européenne.